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南非治理非法采矿透视

来源: 中国国土资源报    作者: 孙春强   
时间:2014年3月07日 点击量:1854 【 】【打印】【关闭

    当地时间2月16日,南非伯诺尼一个废弃金矿发生事故,大约有20名非法采矿矿工被困井下,由于害怕被捕而拒绝营救。因为在南非,非法采矿会构成犯罪,一旦这些矿工接受医疗人员的检查后证明身体无恙,将被立即逮捕。

    南非以丰富的矿产资源而闻名世界,现已探明储量并开采的矿产有70余种,黄金储量占全球的60%,但同时南非也是非法采矿的高发地,由此导致的安全事故也触目惊心。据统计,2000年以来已有约6.9万人在各种矿难中罹难。南非非法采矿活动猖獗,南非政府采取多种措施进行治理,但取缔非法采矿依然面临很大挑战。

 

    南非是世界最大的黄金和铂金生产国之一,非法采矿也较为常见,20世纪90年代末期非法采矿迅速发展,尤其近年来屡禁不止,愈演愈烈,由此导致的安全事故也频繁发生,受到国际社会广泛关注。2008年以来,非法采矿每年对南非采矿业造成的损失额大约在50亿兰特以上。

    非法采矿缘何屡禁不止?

    在南非,非法采矿存在的原因是多方面的,既有经济方面的因素,也有社会方面的因素,还有管理和法制方面的因素。目前,南非非法采矿形式多样,规模不一,从事非法采矿的矿工可能是单个人,也可能是某个帮派,甚至可能是某个犯罪集团。这些矿工主要有三个来源:一是没有任何生计的南非无业人员,二是失业的南非矿工,三是来自邻国津巴布韦、莫桑比克、博茨瓦纳和莱索托等国的非法移民等。

    非法采矿的根本原因在于利益驱动。非法采矿成本低,不需要向政府缴纳任何税费,便可在短时间内获得高额回报。而随着金价的上涨,所获回报也会更高。许多贫穷的无业人员法律意识淡薄,“投机主义”心态和 “一夜暴富”的愿望促使他们铤而走险,加入到非法采矿的行列中。

    在南非,非法采矿已形成完整的产业链条,很难取缔。南非非法采矿的矿工大多隶属于有组织的犯罪集团,这些矿工在最开始的采掘阶段可以获得设备、食物和水等一系列的必要供应。有时,隶属于某个帮派的矿工在采掘时会有专人进行“警戒”。此外,犯罪集团还创造了买卖矿石的地下市场,为非法矿工销售其偷采的矿石提供了便利。犯罪集团将会在出口前把这些矿产品合法化。

    全球经济下滑减弱了矿产品的需求,许多矿山被迫裁员,造成大量的矿工失业。金融危机以后,全球经济复苏缓慢,矿产品需求下降。另外,随着南非的金矿储量下降,许多矿山被迫关闭,进行大幅裁员。根据南非矿山协会所进行的研究,裁员与非法采矿有直接关系。有经验的矿工在失业之后,由于没有其他生计,会利用先前掌握的知识和技能来从事非法采矿。

    “组合拳”治理非法采矿

    为了解决非法采矿,南非政府出台了一系列举措,加大了打击力度,但收效甚微。目前,打击非法采矿主要由南非矿产资源部主导。该部通过与南非警方等利益相关者建立合作的方式来消除非法采矿现象的发生。

    创立非法采矿利益相关者论坛。南非矿产资源部部长苏珊·萨班古在2009年创立了非法采矿利益相关者论坛,由矿产资源部领导,警察局、司法部、省和地方政府机构、社区领导人、矿业公司和工会等利益相关者共同参与,紧密合作。该论坛试图通过持续地确认和封堵废弃矿井,每月逮捕非法矿工,摧毁非法采矿设施,没收矿石,驱逐非法移民,停止非法供应水等活动,取缔非法采矿。

    参与南非警察局召开的打击矿山犯罪论坛。2013年,打击矿山犯罪论坛成立。该论坛是《可持续的矿业框架协议》的成果,利益相关者包括执法机构、工商企业和民政事务部。《可持续的矿业框架协议》的主要目的是解决长久困扰南非矿业的挑战,确保矿业的稳定性和可持续发展。

    南非警察局成立“飞鹰”小组。该小组负责接管和调查所有的非法采矿。由于矿业公司无法单独解决非法采矿犯罪集团的问题,因而目前该小组正在参与非法采矿犯罪集团的调查。此外,南非警察还在使用马匹和直升机来监视废弃矿井的入口,尤其是那些难以发现的入口。

    加大处罚与监管力度。目前,非法采矿被南非视为有组织的犯罪。非法采矿的矿工一旦被抓获,将会被以非法开采罪名起诉。如果罪名成立,他们将面临着罚款和监禁的处罚。如果是非法移民,还要在服刑之后,被驱逐出境。同时,南非矿产资源部还要求矿业公司加大对炸药、食物等监管,建立监控系统,加强对在职人员的管理等。此外,还向矿山周边的社区居民宣传非法采矿可能会对其造成的危害,并鼓励他们向主管机构举报非法采矿活动。

    取缔非法采矿挑战何在

    非法采矿是许多发展中国家面临的政策和管理难题。对于南非政府而言,彻底解决非法采矿将是一项长期而艰巨的任务,在2014年,将主要面临两个方面的挑战。

    经济发展缓慢,将会导致失业人数进一步增加。南非标准银行表示,2013年南非经济增速不超过2%,远低于预期,未来的增长潜力可能会不断衰退。世界银行预计2014年南非的经济增速为2.7%,远低于撒哈拉沙漠以南的非洲其他国家6%以上的增速。受美国量化宽松政策退出造成资本外流,大宗商品价格可能继续走低等因素的影响,世界银行认为,南非经济增长可能还会低于预期。而根据南非人力资源公司(Adcorp)的分析,2014年南非的就业环境将会比2013年更加艰难。这都预示着南非失业人数的增加不可避免。

    矿山开采成本提高,将会引发新一轮的裁员。矿业为南非创造了大量的就业岗位。然而,随着国际金价的不断下跌,金矿开采深度的逐渐增加以及技术要求的逐步提高,南非许多大型金矿生产商的生产成本也在不断提高。2014年,南非矿业仍将动荡不安。许多矿山为了维持运营,将会停止新的扩张,或关闭矿井,从而导致新的裁员。裁员则可能会引发新的罢工,进而导致矿山产量出现下降,人力成本提升,促使生产成本进一步提高。此外,由于许多非法采矿经常发生在废弃的矿井,关闭矿井的数量以及裁员人数的增加,将会直接导致被解雇的矿工转而从事非法采矿,使得非法采矿出现新的蔓延,从而形成恶性循环。

   (作者单位:国土资源部信息中心)

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