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农村留地安置现状调查与政策建议

来源: 中国国土资源报    作者: 刘志强   
时间:2014年3月07日 点击量:2095 【 】【打印】【关闭

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    党的十八大提出,要深化征地制度改革,提高农民在土地增值收益中的分配比例。留地安置将被征地农民直接纳入到被土地增值收益的分配进程中来,用土地未来的增值维护了被征地农民的长远生计,既保障了地方经济发展,又促进了社会的和谐稳定,对于破解征地难题,推进农村土地产权制度改革具有重要意义。但是作为一项改革探索,留地安置在实施过程中也暴露了一系列的问题,甚至诱发了一些违法事件,亟须对这一制度进行梳理和评估,分清利弊得失,加以完善。近期,中国土地矿产法律事务中心相关专家系统梳理了各地在留地安置方面的现行做法,深入分析了该制度在实施中存在的问题,并针对性地提出了政策建议。

    现状

    范围广  获肯定  须完善

    目前留地安置的具体操作方式,从各地留地安置的具体实施情况来看,差别较大,亟待进行合理地引导和规范。

    留地安置,是指在征地时为了使被征地农民的生产、生活有长远稳定的保障,安排一定面积的建设用地,支持被征地农民从事生产经营的一种安置方式。

    涉及留地安置立法状况,目前中央层面仅在《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等部门规范性文件中简要提及。在地方上,海南、广东、浙江、上海四个省市以及少数市县已经出台了专门关于留地安置的规范性文件,其余地方则主要是在征地拆迁补偿安置文件中作出简要规定。

    至于目前留地安置的具体操作方式,从各地留地安置的具体实施情况来看,差别较大,亟待进行合理地引导和规范。

    一是适用范围“凡征必留”、“因势而留”、“因意而留”并存。“凡征必留”,是指所有征地项目都安排留用地,或给予相应的留地指标,以广东为代表。“因势而留”,是指对留地安置设定一定的条件,只有满足该条件时才予以适用。例如,海南省以被征地面积累计达到60%以上,且安置补偿无法保障被征地农民原有生活水平,就业困难等作为了留地安置的适用条件。“因意而留”,是指是否采取留地安置,由征地当事人协商确定。例如,南宁市设立了留地安置、实物补助、自谋职业补助三种安置形式,是否选择留地安置,由征地机构和被征地农民协商确定。

    二是留用地规模按被征地比例和被征地人口数量确定,各地规模不一。确定留用地的规模一般有两种方式:按照征地数量的一定比例安排,由2.8%至15%不等;按照被征地农民的数量安排,人均15平方米至80平方米不等。

     三是留地性质既有国有建设用地,也有集体建设用地。上海要求征地留用地应依法征为国有。广东则原则上保留集体土地性质,在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地。海南省规定,留用地在本村集体所有土地范围内选址的,可以保留集体土地性质,或者根据群众意愿及留用地选址等情况将集体土地征收为国有土地。

     四是供地方式划拨、协议、招拍挂一应俱全。广东与海南都是采取无偿划拨的方式将国有性质的留用地供应给被征地农民。上海市则适用国有土地出让的程序,在操作中协议出让和招拍挂同时采用。南宁市则同时采取划拨、协议出让和招拍挂,但是在适用招拍挂时会设置一定的安置条件。采取出让供地方式的,政府会对出让金予以部分或者全部返还。

     五是留用地指标有实际开发、折抵和货币回购多种实现方式。以浙江为例,留用地除允许实际开发外,还可以将指标折抵并按综合成本价转让公建配套服务用房、非农建设用地和地上非住宅建筑物,或者通过回购的方式由政府出资购买留用地指标。

     六是开发利用方式自主经营、合作经营、政府主导多种形式并行。自主经营模式,多适用于经济实力较强、组织结构较为完整、村干部号召能力较强的农村集体经济组织。这种模式下,被征地农民自主建设标准厂房、农贸市场、商铺、酒店等物业进行出租经营。合作开发模式,即集体经济组织以留用地入股,与其他企业合作开发,获取长期稳定收益;政府主导模式,即留用地的开发主要是政府投资完成,向农民提供长期固定收益,主要有物业回购和政府返租两种类型。物业回购情况下,政府将留用地进行公开出让,再根据预先设定的出让条件,由政府回购部分商业用房交还被征地村集体作为开发用房,村集体利用这些用房获取收益;政府反租情况下,政府将留用地返租回来,统一招商引资与开发经营,给被征地农民支付租金。

     虽然当前留地安置在具体的操作上还存在一定的不完善,但是总体来看,它丰富了集体土地权能,拓展了安置渠道,增加了征地补偿,使被征地农民获得到了资产性收益,维护了被征地农民的发展权,保障了被征地农民的长远生计,积极作用十分明显,受到被征地农民的普遍欢迎。

    优势

    保生计  增收益  降成本

    留地安置为被征地农民提供了可以产生长期收益的产业,让被征地农民分享到了土地增值所带来的收益。同时,留地安置用土地的未来增值收益,弥补了当前货币补偿的不足,降低了征地直接成本。

     留地安置属于 “由被动输血,到主动造血”的惠民政策,有利于保障被征地农民长远生计。单纯的货币补偿虽然简便易行,但是难以解决被征地农民的长远生计。有些被征地农民得到巨额补偿后,好逸恶劳,肆意挥霍,最终导致奢后返贫的现象也常见诸报端。留地安置则为被征地农民提供了可以产生长期收益的产业,既提供了工作岗位,又可以提供稳定的分红收益,更有利于解决被征地农民的长远生活。例如,在海南省陵水县大墩村留地项目中,村集体成立了村办公司,在政府的扶持下承担了土石方、道路、绿化、水泥搅拌站、环保砖等一系列收入较为稳定的开发项目,仅仅一年多的实践,公司账户的资本金已有1亿多元。村民转化为股民,每年每户已经能够得到5000元的分红,而且随着村办公司的不断发展,分红收入也将稳步提升。

     同时,留地安置政策一改以往被征地农民与政府之间的博弈对抗,实现了互利共赢,提升被征地农民参与征地拆迁的积极性。单纯的货币安置,将被征地农民和被征收土地的经济联系割裂开来,被征地农民无法切身分享到土地增值所带来的收益。通过留地安置,将被征地农民纳入到了征地拆迁开发中来,使得其直接分享到了项目建设发展成果,获得了产出更高、效益更好的发展机会和发展资源,使得征地行为更容易得到被征地农民的理解与支持。例如,在大墩村征地过程中,过去群众对征地抵触情绪很大,千方百计阻挠征地。在实施留地安置后,被征地农民仅仅用了20天左右就完成了11670亩土地拆迁评估、签署征地协议等工作,没有一户因征地而上访。

     此外,从给货币,到留土地,留地安置政策降低了征地的直接成本。留地安置用土地的未来增值收益,弥补当前货币补偿的不足。在用途管制的前提下,实现了不同产值土地间的交换,缓解了政府短期内的资金筹措压力。这对于“城中村”改造,或者征收城市郊区土地具有十分突出的意义。

    问题

    受限制  有风险  存隐患

    当前留地安置政策在适用范围、留用地落实、安置周期、经营能力上存在一定的局限性和风险。加之规划管理不完善、留用地落地难、供地方式缺乏法律依据等配套机制不完备,留地安置难以有效实施。

    当前,受多种因素制约,留地安置政策还具有一定的局限性。

    适用范围上具有局限性。留地安置主要适用于“城中村”改造项目和城市周边地区的土地征收,对于远郊区而言,由于土地进行二、三产业开发的价值不高,因此留地安置难以起到保障作用。

    留用地落实上具有局限性。既符合规划,又满足产业发展需要,还符合农民意愿的土地资源十分有限,部分地方已经无地可留,因此承诺的留用地也难以及时兑现。

    安置周期上具有局限性。留地安置是一种周期长、见效较慢的安置方式,留地前期需要经过选址规划、可行性论证,以及办理一系列复杂的用地审批手续。从办理审批到经营获利,一般需要经过2年至5年的过渡时间,其间被征地农民的经济利益难以得到有效保障,情绪容易产生波动。

    经营能力具有一定的风险性。留地安置要求集体经济组织具有较强的经营能力。一些地方集体经济组织建设较为完备,成立了有限公司,很好地维护了集体的利益。但是,也有因管理水平低下,内部矛盾难以协调等原因,对留用地多采取一次性变卖折现,甚至个别村干部私自处置留用地,损害群众利益等情况。

    同时,配套机制的不完备,也使得留地安置难以有效实施。

    规划管理不完善,留用地利用粗放。由于征地一般是分期分批完成的,导致留用地也是“征一宗,留一宗”,缺乏统一规划,留用地凌乱分散,落地项目水平低,不利于发挥土地开发的规模效益和集聚效益,极易演变为新的“城中村”。

    计划管理难保障,留用地落地难。一些经济发达地区,农转用计划指标紧缺,且主要优先满足重点项目用地的需要,留用地需要将来根据指标安排情况才能实际兑现,安置项目难以及时开工。

    供地方式缺乏法律依据,存在违法隐患。留集体土地的,其发展二、三产业等经营性项目,与《土地管理法》明显违背;留国有土地的,采取划拨方式直接与划拨用地的公益性相矛盾;采取协议出让的,又与经营性用地必须公开竞价出让的规定相违背;而采取招拍挂的,又导致供应对象唯一性的问题难以解决。

    正是因为存在以上问题,实践中个别省份已经放弃了留地安置的做法,或者对留地安置进行了改造。

    建议

    稳推进  早立法  制度化

    应肯定留地安置的积极作用,继续深化留地安置改革。细化各项措施,积极推动留地安置立法,发挥中央和地方立法的两个积极性,统筹推进留地安置差别化管理。

    从充分保障被征地农民权益,为被征地农民提供更多安置途径的根本出发,应采取积极态度,继续稳妥地推进留地安置的相关政策。

    细化留地安置的各项措施,合理引导和规范留地安置相关操作。适用范围上,应当因地制宜,充分尊重被征地农民意愿。可以海南和浙江的做法为借鉴,对留地安置设置一定的条件。对于“城中村”改造和城市郊区土地征收项目而言,应当予以力推;对于其他在城市规划区外的用地项目,如果被征地农民同意,且能够实现异地统建、换地安置的,也可以采取留地安置。对于其他不具备安排留用地条件,或者农民留地意愿不强的征地项目,可以通过支付就业补助费等形式,给予其一定数额的货币补偿。

    留地性质上,应当结合农村土地产权制度改革,弱化归属,强化权能。理论上来说,留用地的价值主要取决于用途,与其实际归属联系不大,随着农村集体土地产权制度的不断深入,留地性质的问题也将迎刃而解。目前来看,由于留用地多位于城市规划区内,留地性质若为集体用地的话,不仅权能受限,而且很有可能演变为新的“城中村”,日后可能还需要办理征收手续。因此,更适宜留国有土地。

    在用途管理上,应当做到统一规划,合理布局。留用地的选址应当在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下,坚持统一规划、合理布局、集中安置。同时也要加强对违法用地、违章建筑等行为的查处力度,确保留用地依法有效利用。

    留用地经营上,给予积极引导和扶植。可以借鉴海南陵水模式的做法,把一些经营风险较小、收益较为稳定的项目发展机会优先安排给被征地农民,积极提供商业发展机遇,促进村办公司稳步发展。同时,也要在政策法律方面做好引导和辅助,在公司设立、内部权益分配以及对外经营方面,给予及时指导,监督企业依法合规经营,维护被征地农民的合法权益。

    积极推动留地安置立法,加快实现留地安置制度化。加快推进《土地管理法》修改,提升留地安置的法律效力层级。目前,《土地管理法》正处于修改阶段,作为一种安置途径,留地安置的探索至今已有二十余年,适用范围也日渐广泛,有必要在修法时对留地安置作出原则性规定,为以后进一步在全国范围内出台留地安置的相关政策奠定合法性基础。

    发挥中央和地方立法的两个积极性,统筹推进留地安置差别化管理。一方面,留用地管理各地做法千差万别,制度供给存在严重滞后,亟须进行系统梳理,在中央层面出台关于留地安置的规范性文件,对留用地性质、留用地供应、留用地用途、审查报批等方面作出规定,实现留地安置制度化,消除实施中出现的违法用地、土地资源浪费等各类隐患;另一方面,留用地管理也要充分发挥地方立法的积极性,在具体适用条件、留地规模、指标转换、日常监管等方面由地方政府从当地实际出发,因地制宜作出规定,兼顾留用地管理的差异性。

   (作者单位:中国土地矿产法律事务中心)

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